행정주체의 의의, 종류

○ 개 념

- 행정상 법률관계의 효과인 권리․의무가 귀속되는 국가․공공단체 등

- 권리․의무의 주체

○ 행정주체와 행정기관(=행정청)의 구분

- 국가법인설 : 행정주체는 권리능력은 있으나 행위능력은 없음

․법인의 일반적 특성 : 의사의 결정과 행위는 자연인만이 가능

- 외부에 대하여 행정주체를 위하여 유효한 법적 행위를 할 수 있는 자(자연인=기관)를 필요로 함

․행정기관 : 행정주체의 의사를 결정하고 외부에 대해 표시할 수 있는 권한이 있는 자

→ 자연인으로서 행정기관

→ 작용법적 의미의 행정기관 = 행정청 = 행정관청 = 행정기관의 장 (행정절차법 제2조 제1호․행정소송법 제2조 제2항)

- 행정기관이 행한 법적 행위의 효과인 권리와 의무는 행정주체에게 귀속

→ 행정주체 : 행정기관을 통해 유효한 법적 행위를 할 수 있는 ‘행위능력’을 갖게 됨

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행정주체: 행정에 관한 권리․의무의 귀속주체 / 행정기관: 권한의 귀속 주체 / 공무원: 기관구성자

Vgl. 조직법적 의미의 행정기관 : 행정사무의 분배단위

○ 중앙행정기관으로서 부․처․청(정부조직법 제2조 제2항)

2. 행정주체의 종류

(1) 국가

○ 시원적 행정주체

○ 직접국가행정의 주체

(2) 공공단체

○ 행정목적을 수행하기 위해 법률에 의하여 설립된 독립적인 법인격이 부여된 행정주체

○ 자치행정(자기책임성의 보장)의 주체

- 법규성감독을 받음 / 합목적성감독은 받지 않음

1) 지방자치단체

○ 구역고권을 가진 공공단체 : 헌법상 제도적 보장 (헌법 제117조 제1항)

○ 전권한성(Allzuständigkeit) : 법률에 달리 규정되어 있지 않는 한 지역공동체사무를 포괄적으로 수행할 수 있는 권리 Vgl. 지방자치단체와 지방정부의 구별

2) 공법상 사단법인(=공공조합)

○ 특정한 행정목적을 수행하기 위해 일정한 자격을 가진 사람(조합원)의 결합으로 설립된 사단법인

○ 상공회의소, 대한변호사협회, 중소기업협동조합, 도시재개발조합, 농협 등

3) 영조물법인

○ 특정한 행정목적(특히 급부행정)을 위하여 설립된 인적․물적 시설의 결합체인 영조물에 공법상 법인격이 부여되어 있는 공공단체(= 권리능력이 있는 영조물)

- 협의의 영조물법인 : 주로 정신적․문화적․의료적 급부사업의 계속적 실시를 위한 사업

- 광의의 영조물법인 : 공기업을 포함

○ 서울대학병원, 한국은행, 한국방송공사, 적십자병원, 국립공원관리공단, 도시철도공사,

한국산업은행, 국립도서관 등

○ 영조물법인에 관한 일반법

- 국가의 영조물법인 : ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣

- 지방자치단체의 영조물 : ｢지방공기업법｣

○ 공공조합 : 회원(구성원=조합원) / 영조물법인 : 이용자

4) 공법상 재단

○ 특정한 행정목적의 수행을 위해 제공된 재산이라는 실체에 법인격이 부여된 공공단체

○ 회원이나 이용자가 존재하는 것이 아니라 수혜자이 존재

○ 한국연구재단, 한국장학재단, 한국정신문화연구원 등

(3) 공무수탁사인(Der Beliehene)

1) 의의

가. 개념

○ ①공적 행정사무를 ②자신의 이름으로 독립적․고권적으로 수행할 수 있는 ③권리가 부여된 ④행정주체인 사인

- 법률상 지위 : 사인 → 사법상의 개인, 사법상 법인, 단체

- 기능상 : 행정주체

- 행정임무를 고권적으로 자기의 이름과 책임으로 독립적으로 수행하는 범위 안에서 ⇒ 행정주체

- 공증인, 학위수여의 사립대학총장, 교정업무를 수행하는 교정법인 또는 민영교도소, 기업도시 시행자, 민간투자사업자, 별정우체국장, 토지수용권이 부여된 사인인 起業者 등

나. 구별개념

○ 사법상 계약에 의한 행정업무대행자 ⇒ 행정상 사실행위의 수행

- 민간자동차 견인사업자(도로교통법 제36조), 자동차 검사대행사(자동차관리법 제44조), 폐기물처리용역업자, 제3자의 행정대집행 등

○ 단순 행정보조자(국립대학의 조교, 의용소방대원 등) ⇒ 독립적으로 행정권한을 행사하지 않음

○ 공의무부담사인 : 공적 의무를 부담하는 것에 그치고 자기의 이름으로 독립적으로 고권적 권한을 행사하는 것이 아니므로 공무수탁사인과 구별

- 소득세원천징수의무자(대판 1990. 3. 23. 89누4789), 석유정제업자의 석유비축의무 등

〔판례〕“원천징수하는 소득세에 있어서는 납세의무자의 신고나 과세관청의 부과결정이 없이 법령이 정하는 바에 따라 그 세액이 자동적으로 확정되고, 원천징수의무자는 소득세법 제142조 및 제143조의 규정에 의하여 이와 같이 자동적으로 확정되는 세액을 수급자로부터 징수하여 과세관청에 납부하여야 할 의무를 부담하고 있으므로, 원천징수의무자가 비록 과세관청과 같은 행정청이더라도 그의 원천징수행위는 법령에서 규정된 징수 및 납부의무를 이행하기 위한 것에 불과한 것이지, 공권력의 행사로서의 행정처분을 한 경우에 해당되지 아니한다”(대법원 1990.03.23. 선고 89누4789 판결).

2) 법적 근거

가. 공무수탁사인에 대한 법적 근거 필요성

○ 행정조직법정주의(헌법 제96조)

○ 행정사무에 대한 고권적 처리권리 ⇒ 사인에게 이양(Übertragung)

⇒ 국가적 공적 임무 + 법적 지위(병합설)

○ 근거 규범 ⇒ 필요

나. 일반적 근거규범의 허용성

① 문제의 소재

○ 개별 법률이나 조례에 공무의 민간위탁에 관한 개별수권규정이 없는 경우

⇒ 정부조직법 제6조제3항·지방자치법 제104조제3항이 민간위탁에 의한 공무수탁사인의 일반적 근거규정이 될 수 있는가?

② 학설과 판례

○ 적극설 → 다수설과 판례의 입장

○ 소극설

③ 소 결

○ 공무수탁사인에 관한 일반적 근거규범으로 볼 경우

- 행정직무의 범위는 법률로 규정해야 한다는 행정조직법정주의에 반함

- 개별법상 권한규정의 무력화 초래 → 시민의 입장에서도 권한의 소재 파악 곤란

- 공무수탁사인 → 매우 제한적으로 인정되어야 함

·“고권적 권한의 행사(〓공법상 직무)는 일반적으로 공법상 근무관계와 충성관계에 있는 공직 종사자에게 계속적 과제로서 위임되어 있어야 한다”(공무원에 대한 기능적 유보. 독일기본법 제33조 제4항)

○ 정부조직법 제6조제3항·지방자치법 제104조제3항의 문리해석

- 국민의 권리·의무와 관계없는 행정업무의 단순 민간위탁에 대한 일반법적 근거

- 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제11조 참고

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법률상 개별적 근거규범 필요 ⇒ 소극설이 타당

3) 공무수탁사인의 행정주체성

○ 행정주체로서 공무수탁사인과 행정기관으로서 공무수탁사인의 구별

- 일반적으로 이를 구분하지 않음

- 사법경찰관리로서 기장․선장, 건축사의 조사․검사․확인(건축법 제27조) 등 ⇒ 행정기관으로서 공무수탁사인

○ 행정주체와 행정기관이 구분되는 것과 같이 구분되어야 함

- 행정사무의 이양(Übertragung)과 위임(Auftrag) ⇒ 구별되는 개념

- 국가감독권의 범위가 다름

·행정주체인 공무수탁사인 : 합법성 감독

·행정기관인 공무수탁사인 : 합법성감독 + 합목적성 감독

- 궁극적인 손해배상의 주체가 달라짐 / 항고소송에 있어 피고는 동일

·구 국가배상법 ⇒ 공무수탁사인에 대한 민사소송 od. 기능적 공무원론에 의한 국가배상

·현행 국가배상법 제2조 ⇒ 국가의 직접 배상책임과 선택적 청구권(→유추적용설의 입장)

√피해자인 국민의 손해배상청권의 보장 목적

√공무수탁사인에 구상권

4) 공무수탁사인의 법률관계

가. 국가와 공무수탁사인의 관계

○ 공무수탁관계

① 행정주체인 공무수탁사인과 국가의 관계 ⇒ 권한이양이며 권한위임이 아님

② 행정기관의 지위에 있는 사인 ⇒ 권한위임관계

○ 행정업무를 계속 수행할 의무(公務繼續性의 原則)

- 업무수탁관계가 유지되는 한 국가의 동의 없이 수탁업무의 수행을 임의로 중단·포기할 수 없음

○ 수탁의무의 수행에 필요한 수수료 징수권, 무료의 공역무 제공에 대한 비용상환청구권 등

○ 국가의 감독

- 행정주체인 공무수탁사인 ⇒ 합법성 감독에 한정 / 합목적성 감독을 할 수 없음

- 행정기관인 공무수탁사인 ⇒ 합목적성 감독 가능

나. 공무수탁사인과 국민과의 법률관계

○ 수탁된 업무의 범위 안에서 외부에 대하여 고권적 권한의 행사

- 행정절차법 및 행정쟁송법상 행정청에 해당

○ 업무처리를 처리함에 있어 관련 공법적 규정과 기본권 및 행정법일반원칙에 구속

○ 행정쟁송(항고소송/당사자소송)의 당사자

- 항고소송

- 당사자소송

⇒ 행정기관인 공무수탁사인 → 위탁기관 / 행정주체인 공무수탁사인 → 공무수탁사인

○ 국가배상

- 국민의 선택적 청구권(국가배상법 제2조 제1항→유추적용설) ⇒ 국민의 손해배상청구권 보장 취지

- 궁극적 손해배상책임자로서 공무수탁사인 ⇒ 국가의 구상권

○ 손실보상

- 공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다(｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제61조)

- 공무수탁사인이 국가 등으로부터 수탁받은 공무의 내용에 따라 손실보상책임 부담 여부 판단 ⇒ 행정주체로서 공무수탁사인은 손실보상책임 부담